Более-менее система губернаторского управления оформилась к 1712 году. Пётр не выдумал её сам, а взял за образец Швецию.
<...> Эта бюрократическая система была жёстко отчуждена от народа и не имела ничего общего с местным самоуправлением. Пётр строил полицейское государство, империю.
Система не заботилась о благе регионов, её целью было выкачивание средств. И проблема заключалась в том, что на полицейское государство у Петра не хватало денег. Народовластие оплачивается местной экономикой и прорастает в народ демократическими институтами. А государство Петра не оплачивалось ничем: поначалу чиновники, и даже губернаторы, вообще не получали жалованья. Они, как в старину, «кормились от дел», и полицейское государство прорастало в народ кумовством, взятками и поборами. Пётр наступил на те грабли, которые били по лбу всем русским царям.
В 1715 году государь запретил «кормление» и назначил чиновникам зарплату, но вектор уже был задан, и телега не выскочила из колеи. В бюрократическом государстве чиновники обрели небывалое могущество. Аристократия никуда не исчезла и по-прежнему не видела для себя никакой социальной миссии, кроме обирания народа по праву благородной крови. А народ привычно раболепствовал и с поклоном нёс начальству «приношения в почесть». Гражданственность так и осталась частным делом энтузиастов.
Никакое простодушное воеводское «лихоимство» XVII века не могло сравниться с регулярной коррупцией петровского абсолютизма. Пётр понимал это – и в губернской реформе приравнял казнокрадство к государственной измене. «Объявлять» о нём теперь дозволялось страшной формулой «слово и дело!». Кстати, именно в это время в юридическом словаре России появился термин «преступление». Но чиновничьи аппараты губерний превратились в неуязвимые машины по извлечению доходов из власти. Реформа оказалась непродуманной, половинчатой, и Пётр продолжал её совершенствовать, однако главный изъян устранить было невозможно: где нет свободы личности, там восторжествует свобода корысти.